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Gisela Sedeillan1
Resumen: Este artículo se centra en los debates legislativos de la provincia de Buenos Aires en el periodo de consolidación de las instituciones estatales, con el propósito de identificar las razones que obstruyeron las iniciativas del Ejecutivo provincial tendientes a limitar la amplia competencia de la justicia de paz en materia penal. Además de motivos económicos y políticos como marco explicativo de la inalterabilidad de esa institución en su jurisdicción, el texto sugiere atender la incidencia que habría tenido el contexto de preocupación generado por los efectos lesivos de la política criminal. Ante el crecimiento de la población carcelaria y la rigurosidad de la legislación penal, cobraría creciente gravitación la justicia de paz como una instancia clave de mediación.
Palabras clave: Justicia de paz; Jurisdicción penal; Provincia de Buenos Aires; Legislatura provincial.
Limiting the powers of justice of the peace in the Buenos Aires province in 1912: an unworkable political project
Abstract: This article focuses on the legislative debates of the province of Buenos Aires during the period of consolidation of state institutions, with the purpose of identifying the reasons that blocked those provincial executive branch initiatives intended to limit the broad jurisdiction of the justice of the peace in criminal matters. Beyond economic and political reasons that explain the immutability of their powers, this study highlights the impact of the atmosphere of concern generated by the damaging effects of criminal policies. Because of the growth in prison population and stringency criminal law, the role of the justices of the peace would become more important as a key instance of mediation.
Key words: Justice of the peace; Buenos Aires province; Criminal jurisdiction; Legislature of the province.
El proyecto moderno de nación encarado por el Estado una vez lograda la
estabilidad institucional en 1880, requería monopolizar la producción jurídica
y la sumisión del juez a la letra de la ley. La búsqueda de mayor seguridad
jurídica era un tema de agenda necesario en un contexto de expansión del
modelo agroexportador y de estímulo a la inmigración, a tal fin se persiguió el
fortalecimiento de la ley mediante la codificación del derecho y se dictaron distintas
políticas destinadas a modificar las calidades y funciones de los agentes
de justicia.2 Sin embargo, el hecho de que en la provincia de Buenos Aires la
matriz institucional continuara definida por la interacción de la justicia letrada
y lega, imprimió a dicho proyecto sus propios matices. Mientras que la primera
adquiriría creciente burocratización y reduciría su arbitrio judicial, la segunda,
en cambio, continuaría basando su legitimidad en la función de mediación que
tenían sus agentes en la sociedad local.3
La mayoría de los juristas acordaba en que la naturaleza de la justicia de
paz de amigable componedora solo era compatible con las atribuciones civiles
y no con las correccionales, puesto que la afirmación de la autoridad del Estado
requería consolidar la concepción moderna del delito como un atentado
a la sociedad por representar el quiebre del contrato social. No obstante, no
sería hasta 1912 cuando se presentaría en la Legislatura un proyecto de Ley
Orgánica de Tribunales que la despojaba de toda competencia penal. En este
sentido, este trabajo se detiene en los debates acaecidos entre 1880 y 1916
en la Cámara de Diputados y Senadores de la provincia, con el propósito de
identificar las causas que impulsaron al Ejecutivo provincial a proyectar y reconfigurar
la jurisdicción de la justicia de paz y las razones que finalmente
terminaron por truncar su reforma. Nos interesa señalar que diferentes motivos,
no solo económicos y políticos, explicarían la falta de consenso para recortar
el papel de esta institución; entre estos, cabe destacar los efectos lesivos de la
política criminal, que al orientarse a la expansión del derecho penal4 reforzó la
relevancia social de la justicia de paz como instancia de mediación.5
La configuración de las funciones de la justicia de paz desde sus
inicios
Como señala Fradkin (2009), aunque la justicia de paz fue pensada a
comienzos del siglo XIX como una instancia local y auxiliar de la administración
judicial, terminó por consolidarse en la primera mitad de esa centuria
como la instancia principal de la justicia en la campaña bonaerense. Al asumir
Rosas su primer gobierno, los jueces de paz se habían convertido en el centro
del aparato administrativo, coercitivo y judicial de la campaña, gozando de
gran discrecionalidad en el ejercicio de sus funciones (Gelman, 2000). A pesar
de su carácter lego se les concedió jurisdicción en demandas civiles, en hurtos,
vagancia, heridas leves, uso indebido de arma blanca y como sumariantes
en los delitos graves como homicidios, heridas, robos, incendios, entre otros
(Corva, 2001). Asimismo, estaban encargados de la convocatoria a la milicia y
de actuar como responsables electorales.6 Aunque a la caída de Rosas las autoridades
provinciales procuraron limitar su poder creando juzgados del crimen
letrados en la campaña, no pudieron prescindir de concederles un importante
papel en el control del delito.7 El juez de paz, además, detentó el cargo de presidente
de la Municipalidad, en contradicción con el ideal de la Constitución
provincial de 1873 que hacía de ellos exclusivos funcionarios judiciales.8 En
sí, la falta de recursos económicos y humanos, la inestabilidad política y la
inseguridad de la frontera imposibilitaron consolidar la presencia de la autoridad
porteña en la campaña bonaerense, factores que facilitaron la pervivencia
de poderes locales con relativa autonomía de la Gobernación y una constante
participación de los vecinos y extranjeros en los asuntos de la comuna (Míguez,
1987). Aún en 1880, la función de la justicia de paz como una instancia de
represión, negociación y mediación continuaría siendo clave para construir un
orden legitimado (Garavaglia 2009, p. 174).
Después de ese año, con la eliminación de la frontera el espacio geográfico
de la campaña rural y su población crecieron notablemente, el número de
habitantes se elevó de 526.581 en 1880 a un total de 2.066.165 para 1914. El
Ejecutivo provincial procuró materializar la presencia efectiva del Estado reformando
la institución policial y creando juzgados de paz en aquellos partidos
que se fundaban. Entre 1880 y 1901 su número ascendió de 80 a 100 mientras
que la cantidad de departamentos judiciales letrados permaneció inalterable,
lo que da cuenta de la importancia de la institución lega en la administración
judicial.9 Esta política priorizó el aspecto económico, en 1883 la partida asignada
a los 80 juzgados de paz representaba el 18% del presupuesto destinado
al Poder Judicial; sin embargo, este porcentaje decreció en las décadas siguientes
a pesar del aumento del número de juzgados.10
La necesidad de apoyarse en esta institución para construir legitimidad
y reafirmar la autoridad no implicó su inalterabilidad. El contexto de mayor
estabilidad política abierto en la década de 1880 posibilitó al gobernador de
turno colocar en primer lugar de la agenda política la necesidad de limitar el
papel que la justicia de paz había tenido en la configuración del orden social,
por lo que sus injerencias fueron circunscriptas a lo estrictamente judicial. Con
el propósito de monopolizar la fuerza física y simbólica se despojó a esta institución
de funciones policiales a fines de 1880,11 y en 1885, ante la hegemonía
gubernamental de la que gozaba el Partido Autonomista Nacional en la escena
política, el gobernador Carlos D’Amico impulsó la supresión de sus funciones
municipales con el propósito de disociar la justicia de la política (Hora, 2001).
Los legisladores coincidían en que era la mejor manera de hacer de estos legos
meros jueces de concordia que administraran justicia con rectitud y equidad,12 pues además de existir una imposibilidad material para que pudieran desempeñar
correctamente el cargo por el excesivo trabajo que concentraban, se
producía una incompatibilidad en el desempeño de funciones judiciales y
administrativas.13
Sancionada la ley que hacía de los jueces de paz exclusivos funcionarios
judiciales, prosperaría en la Legislatura la iniciativa del gobernador acerca
de la necesidad de fijar claramente su jurisdicción y competencia.14 En la
práctica judicial eran continuos los problemas suscitados entre la justicia lega
y letrada por la extralimitación de los jueces de paz en sus funciones, ya fuera
por desidia, impericia o por la manipulación de expedientes que solían hacer
comúnmente a favor de vínculos con la comunidad.15 Si bien en 1883 habían
existido iniciativas del gobernador Dardo Rocha para que fuese redactado un
código de procedimientos para la justicia de paz, surgieron reparos en la Legislatura
con respecto a que su letra imposibilitara la equidad y atentara contra el
objetivo de brindar una justicia rápida, eficaz y poco costosa en la resolución
de los conflictos. Recién en 1887, ante el creciente número de casos que atendía
esta instancia producto del aumento poblacional, los legisladores consensuaron
sancionar a libro cerrado un proyecto impulsado por el Ejecutivo que
fijaba sus procedimientos y competencia.
Esa ley orgánica de justicia de paz no modificaba el cargo lego y no rentado
del juez de paz. Debían ser ciudadanos mayores de 25 años, contribuyentes,
que tuvieran residencia de al menos dos años en el distrito y que supieran
leer y escribir. Durarían un año en sus funciones y podrían ser reelectos. Su
designación continuaría a cargo del Ejecutivo a partir de una terna propuesta
por las municipalidades.16 En materia correccional les concedía competencia
en aquellos casos en que la pena no excediera los 500 pesos de multa o el año
de detención, arresto, prisión o servicio militar, en caso contrario los jueces de
paz solo debían instruir los sumarios y remitirlos a la justicia letrada. Teniendo
en cuenta las penas leves que fijaba el código penal, esta ley les asignaba
importante jurisdicción en casos de atentados a la propiedad y a la integridad
física.17 Determinaba un proceso verbal y actuado y posibilitaba que el imputado
propusiera caución para ser excarcelado. Los fallos podían ser apelados en
la justicia letrada dado que aún no se habían creado las Cámaras de Vecindad
para sentenciar en última instancia como preveía la Constitución.18
La falta de un discurso unívoco en cuanto a las atribuciones de la justicia
de paz se reflejó a poco de entrar en vigencia dicha legislación.19 Máximo
Paz, quien había asumido la Gobernación el mismo mes en que esta ley fuera
sancionada, impulsó su derogación. Su ministro de Gobierno denunciaba en la
Legislatura las amplias atribuciones que otorgaba, la disminución de las rentas
que ocasionaría el procedimiento verbal y la carga onerosa que significaba la
designación de asesores para cada uno de los 90 juzgados de paz.20 El pedido
encontró apoyo en la Cámara de Diputados, que se inclinó por suspender la
norma. El Senado, en cambio, consideró inconveniente derogarla sin reemplazarla
por otra que fijara sus competencias y procedimientos. Ante ello, el Ejecutivo
provincial impulsó en la Legislatura el nombramiento de una comisión
para tratar su reforma, procurando, a su vez, limitar las atribuciones de la justicia
de paz al dar mayor protagonismo a la policía en las tareas investigativas
(Sedeillan, 2012a). El gobernador buscaba a través de esta institución, separada
del entramado local, el control de la etapa inicial del sistema de persecución
con el propósito de evitar la extralimitación de las funciones de los jueces de
paz y las irregularidades que concentraran los sumarios en su sustanciación.21
En la práctica, como les hacían notar los jueces del crimen, los jueces
de paz intervenían en causas en las que solo debieran haber procedido como
sumariantes y otorgaban fianza carcelera en casos en los que el delito por su
gravedad lo impedía, flexibilizando la pena que debiera corresponderle al imputado
por su culpabilidad.22 No obstante ello, en los años siguientes las elites
políticas no consensuaron limitar sus competencias. Ello se evidenciaría en el
proyecto presentado en 1891 por el diputado y caudillo de 25 de Mayo, Liborio
Luna. Lejos de reducir las atribuciones de la justicia de paz proponía otorgarle
jurisdicción propia en la resolución de los conflictos al eliminar el recurso de
apelación de los fallos de la justicia de paz en la instancia letrada. Cuando en
1892 la Cámara de Diputados trató este proyecto de manera particular, la Comisión
de Legislación propuso reducir su competencia a 100 pesos de multa o
un mes de arresto, alegando el carácter no letrado de los jueces de paz.23 Sin
embargo, aquellos que defendían el proyecto destacaron la función del juez
de paz como:
“la acción de gobierno que no debe hacerse sentir únicamente en la forma de pena y de castigo, de fuerza o de represión, es el amigable componedor de las disidencias que ocurren en la vida diaria de la campaña, y es por esto mismo el poder, la fuerza, la ley en su forma más simpática”.24
Estos debates ilustran la pervivencia de una concepción doméstica del
control25 que terminaría reflejándose en la letra del proyecto al fijar que los
alcaldes se encargarían de “raterías y otros hurtos de vecindad”.26 El peso que
para la mayoría de los legisladores tenía la justicia de paz como amigable componedora,
aun en materia correccional, los inclinó a optar por rentar a los jueces
de paz en búsqueda de mayor idoneidad y de no limitar su competencia.
Sin embargo, el Senado difirió de esta decisión cuando discutió el proyecto de
manera particular en 1894. El contexto político no parecía propicio para esta
reforma ante las tensiones acaecidas entre el Partido Autonomista Nacional, la
Unión Cívica Radical y la Unión Cívica o mitrista.27 Dado que los conflictos de
la política a nivel nacional y provincial repercutían al interior de las municipalidades
y por consiguiente en la elección de los jueces de paz del partido,28 algunos letrados se oponían a conceder a la justicia de paz competencia única
en la resolución de conflictos. José Nicolás Matienzo, quien había ingresado
al Senado después de desempeñarse como juez del crimen en la ciudad de
La Plata, fue quien más objetó el proyecto alegando que “eso de administrar
justicia de paz por paisanos o gente incompetente, es el mayor de todos los
males”.29 Las voces en contra también se fundamentaban en consideraciones
políticas, en tanto algunos legisladores manifestaban reparos de que la Municipalidad
solventara el sueldo del juez de paz por considerarlo una imposición
que avasallaba la autonomía municipal. Si bien el Senado finalmente consensuó con la Cámara de Diputados que el cargo del juez de paz fuera rentado e
impuso un límite salarial, difirió, en cambio, en cuanto a las atribuciones que
le eran otorgadas en lo correccional. Al tiempo que despojaba a los alcaldes
de toda competencia en la materia reducía la jurisdicción de los jueces de
paz. Vuelto el proyecto a la Cámara de Diputados, terminó postergándose su
tratamiento por mayoría de votos, especialmente por las dudas que generaba
que la justicia de paz fallase en última instancia (Sedeillan, 2012a). Se alegaba
la falta de educación popular necesaria para constituir tribunales locales que
concluyeran definitivamente las causas sin ninguna intervención de la justicia
letrada.30 Por consiguiente, continuó vigente la ley de 1887, aun a sabiendas
de que en la práctica las competencias de la justicia de paz eran extralimitadas
a diario.
En los años siguientes, la limitación de las atribuciones de esta institución
no se presentó como prioridad teniendo en cuenta el creciente cuestionamiento
que adquiría el mal funcionamiento de otras instituciones que conformaban
el sistema penal, como era la policía y la justicia letrada. Mientras que
la primera era cuestionada por la falta de profesionalización de su personal,
ausencia de independencia política y abusos de autoridad en un escenario de
efervescencia política, la segunda era centro de críticas por la lentitud en sus
procedimientos ante el aumento de la litigiosidad.31 En un contexto en el que la
morosidad judicial y la sobrepoblación carcelaria comenzaban a ser visualizadas
por los poderes públicos como problemáticas de difícil solución, proyectar
la limitación de la competencia de la justicia de paz se presentaba inviable
para la mayoría de los legisladores. Si en materia civil se reconocía que ello
ocasionaría serios perjuicios para quienes poseían pequeños recursos, dado
que por pequeñas sumas los demandantes deberían dirigirse al juzgado letrado
sumiéndose en un juicio que terminaría equiparándose al valor de la demanda;
en materia penal implicaría la imposibilitad de dar respuesta de manera rápida
a las víctimas y a los sospechados de un hecho delictuoso, congestionando aun
más a la justicia del crimen.32 La justicia de paz, como ha señalado Palacio
(2004), brindaba la posibilidad de resolver los conflictos de acuerdo con las expectativas
de tiempo de los judiciables, pues al actuar como conciliadora en las
disputas locales permitía la resolución de la causa allí donde fuera iniciada. Los
legisladores entendieron que la justicia letrada requería reformas más urgentes
por lo que se inclinaron por optimizar su funcionamiento creando en 1902 el
quinto Departamento Judicial con sede en Bahía Blanca. No obstante, lejos
estuvo de reducirse la importancia de la justicia de paz ante la distancia en
que se hallaban algunos partidos de la sede de los tribunales departamentales.
En la primera década del siglo XX, la Legislatura no volvió a discutir
modificaciones en relación a la competencia de la justicia de paz en materia
correccional. Sin embargo, ésta se vio afectada al elevarse la escala de las
penas en los años 1900 y 1903 en respuesta al aumento de la criminalidad.33 Por ejemplo, si nos detenemos en los delitos que comúnmente se cometían en
la campaña, como los atentados a la propiedad, la reforma del código penal
en 1903 derogó la pena de 1 mes a 1 año por hurtos de hasta 500 pesos, y fijó
pena similar -entre 3 meses y 1 año- únicamente por hurtos cuyo valor fuese
menor a 100 pesos. En valor superior, la pena se elevaba de entre 1 a 3 años
de prisión. Por otra parte, el hurto de ganado pasó a tener una sanción mayor
al introducirse la figura del hurto agravado, con una penalidad de entre 2 y 6
años de penitenciaria. Si en 1893, la Cámara de Apelaciones del Departamento
Judicial del Sud reconocía a la justicia de paz competencia penal en el caso de
hurto de 32 animales por no superar su monto los 300 pesos, con estas reformas
legales pasaría a serle negada tal atribución en tanto la condena ascendía
de 6 meses de arresto a 4 años de penitenciaria de no existir agravantes. En sí,
la competencia de la justicia de paz en atentados a la propiedad se reducía a
una o dos cabezas de ganado, siempre dependiendo de la modalidad del delito.
No obstante, los cambios en la legislación penal se reflejaron de manera
menos abrupta en la praxis judicial.
Un acercamiento a los expedientes judiciales sugiere que el valor de
lo sustraído continuó teniendo más peso que las diferentes penalidades que
contemplaba la ley según las modalidades del ilícito, por lo tanto, cualquier
intento por terminar con prácticas incorporadas en los procedimientos cotidianos
conllevaba tanto cambios normativos como culturales. Ante el importante
campo de decisión que se reservaba la justicia de paz para sí, al tener la potestad
para determinar la gravedad del delito y la responsabilidad del imputado
en los primeros momentos del sumario, continuó haciendo pasar como delitos
menores aquellos casos que por su gravedad quedaban fuera de su competencia.
Con respecto al fallo, como ha señalado Di Gresia (2010b) para el caso de
Tres Arroyos, el arbitrio de la justicia se caracterizaba por ser más bien benigno
e indulgente: los jueces de paz resolvían muchos casos de manera favorable al
imputado; posibilitaban acceder a un fiador, quien era un vecino de prestigio
en el poblado que tramitaba la excarcelación, y obtener comúnmente una condena
leve, el abandono del expediente o un acuerdo extrajudicial. En la ciudad
de Dolores, aunque la justicia de paz tenía menor potestad por encontrarse en
la misma sede que el juzgado del crimen departamental, también existía un
número significativo de causas correccionales que terminaban sin una sentencia
condenatoria por parte de la justicia letrada. Los jueces del crimen, aunque
apegados a la ley penal, fallaban en un importante porcentaje de casos con la
absolución o sobreseimiento del encausado, al primar la exigencia de rígidos
criterios probatorios para determinar la culpabilidad.34 Tomás Jofré, jurista y
diputado del Partido Conservador, hacía alusión a ello en 1911 al expresar
“que de la justicia del crimen salen en las mismas condiciones de impunidad
una proporción también elevada de presos”.35 Sin embargo, fue la justicia lega
y no la letrada, aquella institución que en un contexto de preocupación por
la criminalidad comenzó a ser denunciada por el Poder Ejecutivo y algunos
legisladores como atentatoria a la eficacia represiva del sistema penal. Esto es
comprensible en la medida que allí no operaba la prisión preventiva durante el
proceso como una medida intimidatoria y de control social, como sí sucedía en
la instancia letrada, donde los jueces estaban obligados a regirse de acuerdo a
una legislación cuya letra restringía ampliamente la libertad procesal.
En la década de 1910, en un contexto en el que lejos estuvo de reducirse
el cuestionamiento del sistema penal, el gobernador Inocencio Arias36 impulsó en la Legislatura un nuevo proyecto de Ley Orgánica de Tribunales. Las reformas
que este proyecto de 1912 preveía en relación a la justicia de paz eran
funcionales a un programa de gobierno que perseguía reforzar el Poder Ejecutivo
provincial y reducir las autonomías locales, en tanto despojaba a dicha institución
de toda competencia correccional. Como hace referencia Fernández
Irusta (2009, p. 82), las críticas al andamiaje institucional se centraban en tres
puntos: el sistema semi-parlamentario bonaerense, que limitaba la capacidad
de acción del Ejecutivo provincial; la descentralización de las comunas, que
fomentaba intereses puramente localistas; y las funciones políticas que ejercían
las autoridades municipales en la elaboración del padrón electoral, que contravenía
la idea de la comuna como una instancia fundamentalmente administrativa.
Dado que las relaciones forjadas en el ámbito municipal imposibilitaban
que la comuna quedara reducida a un eslabón del engranaje controlado por el
gobierno provincial (Béjar, 2002), las reformas impulsadas perseguían reducir
aquellos vínculos que permitían a los caudillos locales coordinar sus esfuerzos
políticos con cierto margen de discreción, por ejemplo utilizando a los jueces
de paz como armas políticas a su favor.37
El proyecto de Ley Orgánica de Tribunales había surgido después del
análisis de tres anteproyectos redactados entre 1909 y 1912; del primero era
autor Nicolás Avellaneda, del segundo Rodolfo Rivarola y Salvador De La Colina,
y del tercero Tomás Jofré. Su letra, a la vez que reducía las funciones de la
justicia de paz, diagramaba un nuevo mapa jurisdiccional en donde la justicia
letrada se hacía más visible mediante la designación de diecisiete jueces letrados
de instrucción en distintas ciudades de la provincia. A estos funcionarios
se les otorgaba la facultad para instruir sumarios en delitos graves y limitaba a
la policía en tal atribución frente al cuestionamiento de su desempeño; asimismo,
se les concedían atribuciones para sobreseer y dictar la libertad provisoria
del procesado con el objeto de descongestionar de trabajo a los jueces del crimen.38 Estas reformas eran percibidas por aquellos abogados pertenecientes
a las filas de conservadurismo, como Tomas Jofré u Octavio R. Amadeo, como
peldaños para modernizar las instituciones judiciales. Críticos de la autonomía
del gobierno municipal, cuestionaban la figura del caudillo local por su intervención
en los resultados electorales,39 a los que también contribuía el juez
de paz al ser considerado un instrumento político. Jofré encabezó la defensa
de este proyecto cuando se discutió de manera particular en agosto de 1912,
centrando sus argumentos en la impunidad que a diario generaban los jueces
de paz en la represión del delito. Los definía como un “arma política” de la
que “se sirven todos los partidos políticos para extorsionar el voto”, puesto que
“se condena o absuelve en el 20 por ciento de los casos, según se le ordena que
condene o absuelva.”40 En relación a ello, meses antes señalaba:
“Actualmente nos encontramos en plena barbarie en la provincia de Buenos Aires, en lo que se refiere a la represión del delito…los delitos cometidos actualmente en la jurisdicción de los juzgados de paz,...pasan de 5.000… y nos encontramos con que solamente cuarenta y seis han sido condenados, uno piensa desde el primer momento que esos cuarenta y seis han de haber sido gringos recién llegados que no tenían ningún padrino.”41
Ante tal situación, presentaba como única solución eliminar la competencia
de los jueces de paz en materia correccional, pues en tanto poseyeran
la potestad de valorar la prueba y calificar el delito en los primeros momentos
de instrucción sumarial, continuarían siendo los propios artífices de delimitar
su competencia jurisdiccional. Se pensaba que sólo despojándolos de sus atribuciones
penales se impediría que se desdibujaran los márgenes formales del
ejercicio legítimo de la autoridad del Estado, lo que posibilitaría “garantizar la
justicia represiva”.42
Dichos argumentos, sin embargo, no fueron suficientes para lograr su
aprobación. Aunque el Partido Conservador gozaba de predominio en las Cámaras
legislativas, el conservadurismo se caracterizaba por la falta de unidad
organizativa y en la Legislatura existían tensiones entre el Ejecutivo y parte de los dirigentes comunales que habían sufrido en el gobierno de Arias el recorte
de sus recursos políticos e institucionales.43 Si bien las reformas impulsadas
en relación a la justicia de paz reflejaron esa tirantez, en tanto comportaban
riesgos de despojar a algunos caudillos de ciertos resortes de poder, los debates
sugieren que la oposición a la reforma no solo se explicaría por un fuerte componente
político.
La obstrucción a la reforma fue encabezada por Florencio Ballesteros, quien si bien conformó la comisión que impulsó este proyecto de Ley Orgánica de Tribunales se negó a reformar la justicia de paz.44 Como hace referencia Fernández Irusta (2009) este diputado e intendente de la ciudad de Mercedes por el Partido Conservador, reunía muchos rasgos que los sectores reformistas de la época atribuían a la figura del caudillo municipal bonaerense; contaba en su distrito con “prestigio” y un caudal electoral fiel y constante.45 Sus argumentos de oposición se centraron en consideraciones de orden práctico más que en las contrariedades que esta reforma encarnaba con el espíritu descentralizador de la Constitución. Desestimó las acusaciones vertidas a la justicia de paz en la Legislatura destacando su papel clave en amortiguar los efectos indeseados de la política criminal. Aun cuando coincidía con el ministro de Gobierno en que los jueces de paz extralimitaban sus funciones, atendiendo delitos que no le correspondían por su gravedad, consideraba imprescindible no alterar sus competencias mientras no se reformara el Código Penal. Este corpus era cuestionado por haber introducido en 1903 la imposibilidad de conmutar de manera pecuniaria aquellas penas menores a dos años de prisión y por elevar de manera excesiva la escala de penalidad en delitos de menor gravedad.46 Al tiempo que agravó la sobrepoblación carcelaria, representó una fuerte injusticia para el privado de libertad ante la lentitud de los procedimientos judiciales.47 El periódico platense El Día ilustraba a diario en sus páginas esta realidad; en 1910 señalaba que:
“desde que la ley penal vigente extremó los rigores de la represión del delito hasta los límites rayanos de la crueldad y hasta en el ridículo, la cuestión carcelaria se ha complicado…las cárceles ya estrechas desbordan de presos, por futilezas en su mayor parte…triplicando o cuadriplicando, de la noche a la mañana, los delincuentes susceptibles de prisión”.48
Ante la falta de cárceles para albergar a los detenidos y las pésimas condiciones de las existentes, los legisladores provinciales remarcaron la necesidad de que el Congreso Nacional sancionara el proyecto de Código Penal en estudio, que introducía la condena y libertad condicional en delitos correccionales de acuerdo a los ideales positivistas.49 En este contexto, adquirían legitimidad los argumentos de Ballesteros, pues la limitación de las competencias de la justicia de paz se presentaba doblemente inviable después de 1903, ya no solo porque esa instancia brindaba accesibilidad con mayor efectividad de lo que podría hacerlo la justicia letrada sino también porque posibilitaba neutralizar la severidad de la ley penal en base a principios de equidad. Así se distanciaba de Jofré al remarcar que su arbitrio, lejos de ser excesivamente indulgente, posibilitaba individualizar las penas:
“¿qué es lo que hace la justicia de paz? El juez de paz recibe un preso, le toma declaración indagatoria al procesado y lo excarcela bajo fianza; y luego de ponerlo en libertad, archiva el sumario hasta que opera la prescripción que es también un modo legal de terminal las causas… Porque se anticipa, señor presidente, con una sanción de hecho a esa teoría nueva en el país y que tiene que incorporase a nuestra legislación, sanciona de hecho la libertad condicional, porque sería imposible que ella condenara a todos los sujetos sometidos a su jurisdicción, nos sería posible que los condenara porque no tendría cárcel para guardarlos, no tendría policías para su seguridad, no tendría recursos para su subsistencia y entonces se ve en la necesidad de dejar que los procesos se prescriban y de no condenar sino a aquellos sujetos que reinciden…”.50
Advierte su discurso que, en caso de despojarse a la justicia de paz de competencia correccional, se “avasallarían los derechos vecinales”, no solo porque habría más condenados, sino porque aumentaría el número de procesados privados de libertad. En efecto, sostenía que ante la imposibilidad económica de designar en número suficiente jueces de instrucción en la campaña, se restringiría el uso de un derecho fundamental como era la excarcelación bajo fianza. Puesto que:
“ esos procesados, para lograr su excarcelación, tendrían que hacer llamar a uno de esos jueces de instrucción que se crean…y como esos jueces son solo diez y siete y deben estar diseminados por la provincia, llegaran casi siempre con retardo. Hay casos,…, como el de los partidos de Pila, Lavalle, Conesa, Patagones y otros fronterizos,…, en los que, en cualquier punto que se fije un juzgado de instrucción, quedará a treinta, cuarenta o más leguas de distancia.”51
A los argumentos de oposición a la reforma centrados en consideraciones que atendían las garantías individuales, se sumaron otros de carácter financiero. Se advertía que esa reforma aumentaría la población carcelaria y acrecentaría las cargas financieras. Así se tocaba un tema sensible en la Legislatura y al que la prensa dedicaba especial atención. Calculaba Ballesteros que, de aprobarse esta reforma, “serían unos tres mil condenados al año sobre un total de cinco mil procesos, calculo un sesenta por ciento y creo que es un cálculo bajo…Pero admitamos que sean tres mil los condenados: ¿donde se alojarían?”.52 No solo serían necesarias más cárceles, advertían sus palabras, sino también la creación de nuevos puestos en la justicia del crimen por la sobrecarga de trabajo que generaría la atención de un mayor número de casos correccionales. Si bien algunos dirigentes locales como Lorenzo Barros no apoyaron la postura de Ballesteros, el resto de los diputados tendieron a secundarlo, alejándose de la línea reformista que el gobernador propiciaba mediante la activa intervención de su ministro. En sí, la discusión en la Cámara de Diputados hizo explícita la importancia de la justicia de paz como instancia de mediación ante los efectos indeseados de una política criminal que agravó la realidad carcelaria. Como señala Caimari (2004, pp. 109-124) los distintos establecimientos carcelarios existentes se alejaban ampliamente, como reconocía el mismo discurso oficial, del proyecto normalizador/disciplinario/ correccional, por convivir en ellos la represión física y el abandono. En este contexto se destacaba la importancia del control doméstico de la justicia de paz, tal como ilustran las palabras de Ezequiel de Olaso al señalar que:
“el juez de paz no le aplicara a ese delincuente la enorme pena que establece el Código Penal. El comisario lo llevara preso, lo pondrá a disposición del juez de paz que le hará una especie de justicia familiar, éste lo tendrá preso unos días, le hará amonestaciones, le dará buenos consejos…no lo mandara a la cárcel por un delito insignificante…el código penal castiga con tal severidad que en muchos casos los jueces de paz no se atreven siempre a imponer una pena tan severa o rigurosa.”53
Estos argumentos eran apoyados por Antonio Marquez, quien señalaba la necesidad de no hacer primar las leyes penales sobre la educación, pues de lo contrario “habrá más criminales que educandos”.54 Por ello preguntaba:
“¿que sucedería señor presidente si hubiésemos de aplicar con estrictez nuestro código penal; si hubiéramos de arrancar a la justicia de paz el conocimiento de esas pequeñas infracciones y delincuencias para entregar sus juzgamientos a los jueces del crimen?...debemos… preocuparnos de cuál es nuestro medio, cuál es el grado de educación que hemos alcanzado, para saber la justicia que debemos de adoptar…Ahora si por pequeñas transgresiones vamos a hacer intervenir al juez del crimen, el hecho significara que llevamos a la cárcel, a la perdición, a muchas personas, con detrimento de nuestra propia sociedad de nuestra moralidad.”55
Otros dirigentes locales como Pedro Torres denunciaban que el problema
no residía en las facultades de esta institución sino en la corrupción del
sistema político, del que no solo eran responsables las dirigencias locales sino
también el Ejecutivo que únicamente designaba como jueces de paz a sus amigos
políticos.56 Con sus palabras, Torres hacía explícito cómo el compromiso
del Ejecutivo con la causa reformista acontecida a nivel nacional, no podía
prescindir de viejos mecanismos como demorar la designación de jueces de
paz cuando éstos no eran afectos al gobierno.
Quienes se opusieron a la reforma judicial señalaban que aun cuando
la justicia de paz fuera utilizada en alguna oportunidad como un arma política,
no debía ser limitada en sus atribuciones dada su efectividad en materia correccional.
Así lo expresaban las palabras de Márquez al solicitar dejar: “a esos
buenos jueces de paz que administren justicia a la manera que saben hacerlo,
pues aunque lo hagan bajo la influencia de un caudillo, siempre producirán
menos mal que el que esta ley va a producir”.57 Por estas razones la mayoría
de los diputados optaron por no reformar la justicia de paz y en el Senado no
se objetó esa decisión; si bien allí se consideraba necesario reformar dicha
institución tampoco existía una opinión unánime acerca de despojarla totalmente
de tal atribución. Meses después, Ezequiel De La Serna, quien asumió la
Gobernación ante el fallecimiento de Inocencio Arias en septiembre de 1912,
se inclinaría en su breve mandato58 por proyectar reformas en la policía para
independizarla de los municipios, a fin de evitar la intervención de las fuerzas
de seguridad en los comicios al servicio de los caudillos locales (Tato, 2005, p.
137). Despojar de competencia correccional a la justicia de paz, en cambio, no
volvería a debatirse en la agenda política del gobierno conservador.
A lo largo de este trabajo nos hemos centrado en señalar los motivos
que obstruyeron la iniciativa del Ejecutivo provincial tendiente a despojar por
primera vez a la justicia de paz de competencia penal. Dicho proyecto de reforma
era funcional a un programa de gobierno que perseguía el objetivo de
reforzar el Poder Ejecutivo provincial, reducir las autonomías locales y transparentar
la administración de la justicia lega, acusada de propiciar la impunidad
delictiva y de ser un instrumento político al servicio de los caudillos locales.
Entre las razones que se conjugaron para obstaculizar reconfigurar la jurisdicción
de esta institución, procuramos destacar la especial incidencia que habría
jugado el contexto de preocupación generado por los efectos lesivos de la política
criminal. Aun cuando se admitía que dicha institución extralimitaba sus
funciones a diario, la creciente importancia que adquirieron problemáticas de
difícil solución como eran la sobrepoblación en las cárceles y la cotidiana morosidad
de la administración judicial, tornaron inviable la reforma propuesta.
Para la mayoría de los legisladores, arrebatar de tales atribuciones a la justicia
de paz se presentaba inoportuno. No solo porque esta instancia continuaba brindando accesibilidad con mayor efectividad de lo que podía hacerlo la justicia
letrada, sino también porque posibilitaba neutralizar en base a principios
de equidad la severidad que habían adquirido las penas después de 1903. Ante
el mal funcionamiento que caracterizaba a las instituciones que conformaban
el sistema penal y la rigurosidad de la legislación, el arbitrio de la justicia de
paz en materia correccional lejos estaba de interpretarse como atentatorio a la
eficacia represiva del Estado. Por el contrario, fue considerado parte necesaria
de la fisiología del sistema judicial en un contexto de preocupación social por
la realidad del preso.
En sí, los debates en la Legislatura bonaerense ilustran cómo los problemas
generados por la política criminal traspasaron los propios conflictos
facciosos de aquel entonces, legitimando la posición de aquellos diputados
que valorizaban y enaltecían una política restrictiva respecto al uso del derecho
penal. En este contexto se tornan inteligibles los reparos que generaron los
intentos del Ejecutivo junto a algunos letrados tendientes a despojar a la justicia
de paz de total competencia penal, como así también la ausencia de debates
similares en el transcurso de los años que restaron al gobierno conservador.
Notas
1 Instituto de Estudios Histórico-Sociales/Instituto de Geografía, Historia y Ciencias Sociales de la Universidad Nacional del Centro/Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas. Argentina. Correo electrónico: gsedei@yahoo.com.ar.
2 Sobre el proceso codificador argentino, véase Tau Anzoátegui (1977, 1987), Laplaza (1978), Levaggi (1983).
3 La mayoría de los trabajos sobre la justicia de paz se detienen en la primera mitad del siglo XIX y no otorgan la misma atención el periodo posterior. En este sentido, Juan Manuel Palacio (2004) ha sido pionero en destacar en relevantes trabajos su importancia como instancia de mediación después de 1880. También los estudios de Di Gresia han significado un gran aporte al iluminar sobre su funcionamiento, véase por ejemplo Di Gresia (2010b).
4 Utilizamos el término “expansión penal” propuesto por Silva Sánchez (1999).
5 Una versión de este trabajo fue presentada en las V Jornadas Nacionales de Historia Social realizadas por la Universidad Nacional de Córdoba el 15 de mayo de 2013. Agradezco los comentarios y sugerencias vertidos en dicha oportunidad.
6 La historiografía centrada en la justicia de paz durante la primera mitad del siglo XIX es muy rica. Véase, por ejemplo, Fradkin (1999, 2008); Garavaglia (1997, 1999, 2007); Gelman (2000).
7 Véase Fradkin (2008), Corva (2005b), Yangilevich (2012).
8 Sobre los debates de los convencionales acerca de cómo debía configurarse esta institución en la Constitución de 1873, véase Corva (2005a).
9 Existían cuatro departamentos judiciales, el del Sud tenía sede en Dolores, el del Norte en San Nicolás, el del Centro en Mercedes y el de Capital en La Plata.
10 Desde mediados de la primera década del siglo XX se destinó mayor cantidad de fondos públicos para la justicia letrada en particular. Según el presupuesto provincial de gastos y recursos para 1917, la partida asignada a la justicia de paz representaba el 9% del presupuesto judicial. A fin de no distorsionar los valores, para el año 1883 no incluimos dentro del presupuesto judicial los ítems manutención y gastos de presos.
11 En la práctica, sin embargo, la falta de profesionalización de la policía implicó que los alcaldes continuaran colaborando en materia policial, véase Sedeillan (2005).
12 Cámara de Diputados. Diario de Sesiones (en adelante CD-DS). 26 de noviembre de 1884, p. 563. Legislatura Provincial, La Plata.
13 En esta década también se dictaría una nueva ley orgánica municipal que descentralizaba la autoridad y reforzaba el régimen comunal en consonancia con la Constitución provincial. Las importantes atribuciones que otorgó a las comunas se traducirían en una política facciosa, véase al respecto Hora (2001), Fernández Irusta (2006).
14 Aún en este periodo los jueces de paz eran reclutados entre los sectores medios y medios bajos (Palacio, 2004).
15 Los problemas entre la justicia del crimen y la de paz tenían antiguo arraigo. Para el periodo anterior a 1880, véase Yangilevich (2005). Acerca de la forma en que los jueces de paz administraban justicia, ver Di Gresia (2010).
16 Esta ley contrariaba la Constitución de 1873, que preceptuaba que la elección del juez de paz sería mediante voto popular (Corva, 2013).
17 Por ejemplo, el código fijaba la pena de un año de prisión en el delito de heridas que hubieren tardado más de un mes en curar.
18 Registro Oficial de la Provincia de Buenos Aires. 17 de mayo de 1887. Archivo Biblioteca Municipal “Leopoldo Marechal”, Mar del Plata.
19 Los juristas tampoco tuvieron una lectura unívoca acerca de esta institución (Di Gresia, 2012).
20 CD-DS. 17 de agosto de 1887, pp. 298-299. Legislatura Provincial, La Plata.
21 Por ejemplo, la precariedad de la carga probatoria retrasaba la culminación de los procesos.
22 En relación a las irregularidades en el sumario que presentaban los expedientes judiciales elevados a la justicia del crimen, ver Sedeillan (2012a). Para un análisis pormenorizado de los criterios utilizados por la justicia de paz para administrar justicia penal, remitirse a Di Gresia (2010b).
23 CD-DS. 19 de julio y 26 de agosto de 1892. Legislatura Provincial, La Plata.
24 CD-DS. 26 de agosto de 1892, p. 273.
25 Acerca de la concepción doméstica del control, aunque para otro periodo, véase Agüero (2008).
26 Inciso número 6 del artículo 7 del proyecto de Ley Orgánica de Justicia de Paz. CD-DS. 22 de julio de 1892, pp. 149-150. Legislatura Provincial, La Plata.
27 Esta obligaría al autonomismo a realizar algunos realineamientos políticos para mantener su cuota de poder (Hora, 2001).
28 Palacio (2004) ha destacado cómo los conflictos a nivel nacional influían en la remoción de jueces de paz. Por su parte, Di Gresia (2010a) ha remarcado la importancia que también tuvieron los conflictos facciosos a nivel local.
29 Cámara de Senadores. Diario de Sesiones (en adelante CS-DS). 6 de septiembre del 1894, p. 490. Legislatura provincial, La Plata.
30 CD-DS. 11 de diciembre de 1895, p. 688. Legislatura provincial, La Plata.
31 Para más detalles sobre el funcionamiento de la justicia letrada, consultar Sedeillan (2013).
32 CS-DS. 19 de agosto de 1901. Legislatura provincial, La Plata.
33 Acerca de la preocupación de las elites políticas por el aumento de la criminalidad y la cuestión social, ver Zimmermann (1995).
34 Por ejemplo, no menos del 40% de los casos por homicidio terminaban sin sentencia condenatoria. Para más detalles, Sedeillan (2012a).
35 Proyecto de Ley de los Tribunales. (1911, octubre 14). El Día. Archivo Biblioteca Municipal “Leopoldo Marechal”, Mar del Plata.
36 Asumió en 1910 y representaba al Partido Conservador, nueva denominación del autonomismo después de 1908. Este partido dominó la escena política mediante el fraude hasta 1917 (Hora, 2001; Fernández Irusta, 2006, 2009).
37 Como señala Fernández Irusta (2009), el intento de reducir las autonomías locales se reflejó durante el mandato de Bernardo de Irigoyen (1898-1902). Sin embargo, su iniciativa de reformar la Constitución se vio empantanada en su gobernación y en las siguientes.
38 CD-DS. 19 de julio de 1912. Legislatura provincial, La Plata. Se aprobó en dicha fecha de manera general.
39 A ello hace referencia Béjar (2002) al referirse a Amadeo.
40 CD-DS. 23 de agosto de 1912, pp. 552-553. Legislatura provincial, La Plata.
41 CD-DS. 19 de julio de 1912, p. 410. Legislatura provincial, La Plata.
42 CD-DS. 23 de agosto de 1912, p. 552. Legislatura provincial, La Plata.
43 Así lo ha señalado Fernández Irusta (2006).
44 CD-DS. 29 de julio de 1912. Legislatura provincial, La Plata.
45 A principios del siglo, las pujas entre los caudillos y los notables políticos integrados en los puestos de dirección del Partido Autonomista Nacional llevaron al gobernador Ugarte a atacar el control de los líderes locales mediante la intervención municipal y el fraude. Algunos se alinearon bajo su liderazgo para no perder su cuota de poder como parece ser el caso de Ballesteros quien era de extracción radical en sus comienzos. A partir de allí, como sostiene Hora (2001), las alternativas de la vida política tuvieron por protagonistas a las distintas facciones autonomistas que se disputaban el control del Estado provincial y nacional. Sobre el proceso político a nivel nacional, consultar Botana (1994).
46 Acerca de esta reforma, ver Rivarola (1911) y sobre la cuestión carcelaria, Caimari (2004).
47 Con respecto a los efectos indeseados de la modernización legal, véase Salvatore (2010).
48 El Día, 14 de septiembre de 1910, p.8. Archivo Biblioteca Municipal “Leopoldo Marechal”, Mar del Plata.
49 Acerca de la escuela positivista, remitirse a Zimmerman (1995); Salvatore (2000); Terán (2008).
50 CD-DS. 23 de agosto de 1912, p. 551. Legislatura provincial, La Plata.
51 CD-DS. 23 de agosto de 1912, p. 551. Legislatura provincial, La Plata.
52 CD-DS. 23 de agosto de 1912, p. 551. Legislatura provincial, La Plata.
53 CD-DS. 23 de agosto de 1912, p. 560. Legislatura provincial, La Plata.
54 CD-DS. 23 de agosto de 1912, p. 558. Legislatura provincial, La Plata.
55 CD-DS. 23 de agosto de 1912, pp. 556-557. Legislatura provincial, La Plata.
56 CD-DS. 23 de agosto de 1912, p. 556. Legislatura provincial, La Plata.
57 CD-DS. 23 de agosto de 1912, p. 557. Legislatura provincial, La Plata.
58 De la Serna falleció en marzo de 1913.
59 Sobre cómo operaba la prisión preventiva, consultar Sedeillan (2012b; 2013).
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Fecha de recepción de originales: 30/08/2013.
Fecha de aceptación para publicación: 04/05/2014.