Esta obra está bajo una Licencia Creative Commons Atribución-NoComercial-CompartirIgual 4.0 Internacional
https://dx.doi.org/10.19137/praxiseducativa-2023-270215
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ARTÍCULOS
Variaciones recientes en el sistema de educación superior del Uruguay: un tardío y difuso camino a la diversificación con contralor estatal y participación privada
Recent variations in the Uruguayan higher education system: a belated and diffuse path to diversification with state control and private participation
Variações recentes no sistema de ensino superior do Uruguai: um caminho tardio e difuso para a diversificação com regulação do Estado e participação privada
Carolina Cabrera Di Piramo
Universidad de la República, Uruguay
Resumen: En este trabajo, intentamos analizar algunos cambios recientes y en ejecución que se están llevando a cabo en el sistema de educación superior del Uruguay. Sobre la base de un sistema condicionado históricamente por la presencia de una única universidad, pública, intentamos hacer un breve recorrido de los cambios de este nivel educativo de los últimos años. En un escenario regional de privatización creciente del que el Uruguay por momentos estuvo, en apariencia, al margen, examinamos las características de algunos cambios que están ocurriendo en estos momentos y pueden constituir avances en cierta ola privatizadora. Nutrimos el estudio con aportes provenientes del campo educativo, de la educación superior y de las políticas públicas y concluimos el texto problematizando cuán novedosos son estos cambios y su posible impacto dadas ciertas características nacionales.
Palabras clave: Sistemas de educación superior; Uruguay; Políticas universitarias; Estado; Privatización.
Abstract: In this paper we try to analyze some recent and ongoing changes that are taking place in the Uruguayan higher education system. Based on a system historically conditioned by the presence of a single public university, we try to briefly review the changes at this educational level in recent years, hand in hand with different national governments. In a regional scenario of increasing privatization from which Uruguay was apparently on the sidelines at times, we examine the characteristics of some changes that are taking place now and may constitute advances in a certain wave of privatization. We use contributions from the educational field, higher education and public policies and we conclude the text problematizing how novel these changes are and their possible impact given certain national characteristics.
Key words: Higher education system; Uruguay; University policies; State; Privatization.
Resumo: Neste trabalho tentamos analisar algumas mudanças recentes e em curso no sistema de ensino superior do Uruguai. Com base num sistema historicamente condicionado pela presença de uma única universidade, pública, tentamos traçar um breve percurso das mudanças desse nível educacional nos últimos anos. Num cenário regional de crescente privatização, do qual o Uruguai às vezes estava aparentemente à margem, consideramos as características de algumas mudanças que estão acontecendo nesta hora e podem constituir avanços numa certa onda privatizadora. Alimentamos a exame com contribuições do campo educacional, ensino superior e políticas públicas. Concluímos o texto refletindo sobre essas mudanças e seu possível impacto, considerando certas características nacionais.
Palavras-chave: Sistemas de Ensino
Superior; Uruguai; Políticas universitárias; Estado; Privatização.
Recibido: 2023-02-07 | Revisado: 2023-04- 26 | Aceptado: 2023-04-24
Introducción Este trabajo se sitúa en el campo de producción de conocimientos en
educación superior, entendido como un área en la que convergen aportes provenientes desde la
academia, la política y la gestión, en la que se imbrican, entre otros, aportes
teóricos, marcos normativos y posturas de organizaciones e instituciones variadas (Altbach, 2002;
Krotsch y Suasnábar, 2002). Dentro de ciertos límites y asumiendo diversidades, partimos de la base de
considerar que el escenario “clásico” de este campo, por las características
históricas y constitutivas de la educación superior y los sistemas universitarios del
Río de la Plata, tienen que ver con entender, o asumir, a grandes rasgos, cierto ideario general del
modelo latinoamericano de Universidad. Este implica la autonomía universitaria del poder estatal, el
libre acceso estudiantil, el autogobierno con participación de diversos estamentos y la
realización de tres funciones universitarias sustantivas: la docencia, la investigación y la
extensión (Arocena y Sutz, 2016). En ese marco, nos ubicamos en el caso uruguayo, intentando analizar, como
describiremos más adelante, algunos cambios recientes de su sistema de educación superior. En
una mirada rápida, podríamos caracterizar el caso del sistema universitario uruguayo
histórico como uno en el que durante muchas décadas hubo una sola universidad pública,
razón por la cual algunos autores se han referido a la “universidad-sistema”
(Martínez y Chiancone, 2021, p. 240). Esto, a su vez, le ha dado rasgos particulares a las normativas
y a los estudios sobre educación superior, pues se han perfundido características, problemas y
tensiones del sistema-país con el sistema-universidad. No obstante, algunas tendencias de la
educación superior en la región latinoamericana, a la vez de algunas transformaciones que se
están dando en nuestro país, nos interpelan y llevan a estudiar, en particular, de qué
manera las tendencias privatizadoras que se dieron en la región desde hace décadas
están aconteciendo en el Uruguay, con características particulares dada su historia.
Planteamos, así, elementos para la discusión, con perspectivas de abrir
más interrogantes que dar respuestas, intentando estudiar qué es lo que puede estar ocurriendo
en un momento atravesado por múltiples cambios para y en la educación superior. Como elementos para poner en cuestión, consideramos algunos antecedentes de
interés, del Uruguay y de la Argentina. De Uruguay, tomamos aportes provenientes de las ciencias de
la educación, aunque no solamente están situados en el nivel superior y que han analizado las
políticas recientes en clave de privatización del sector educativo (Bordoli y Conde, 2020;
Bordoli, 2022), a la vez de insumos de autores de la ciencia política (Bentancur, 2001; Bentancur y
Clavijo, 2016). Si bien reconocemos que en el mundo entero existe una tendencia a incorporar lógicas
liberales en el ámbito universitario (Giroux, 2018) y un aumento de las instituciones y la
matrícula del sector privado (Huisman y van der Wende, 2022), por razones de cercanía y mayor
similitud, aquí, nos nutrimos de análisis hechos en Argentina para el nivel educativo superior
y que recogen tendencias regionales de privatización y mercantilización (Levy, 1994; Saforcada
et al., 2019; Trotta y Atairo, 2021; Atairo et al., 2023). Desde allí, tomamos ciertos conceptos
entendiéndolos como:
Desde una mirada que contempla la complejidad, transversalidad y multipolaridad
del fenómeno, entendemos la privatización, en términos generales, como la mayor
participación de agentes privados en la titularidad, provisión, gestión y
financiamiento del sistema educativo. Mientras que la mercantilización supone la introducción
de normas, valores y principios propios del mercado, como el de competencia y elección, en el sector
público. (Trotta y Atairo, 2021, p. 2)
Todos estos elementos pueden interpretarse también desde la perspectiva que
estudia los cambios a partir del nuevo gerenciamiento público que asume que, en América
Latina, hubo diversificaciones en los sistemas universitarios que generaron el pasaje de un Estado
“proveedor” a un Estado “gerente”, aspectos que, en el Uruguay, no se cumplieron al
menos hasta hace unos años, o fueron difusos, por distintas razones (Bentancur, 2001).
Objetivo y aspectos metodológicos
En este trabajo, nos proponemos analizar algunos cambios recientes y en plena
transición que se están dando en el sistema de educación superior del Uruguay.
Cuestiones que ocurren en un sistema que comparte ciertas características de base con otros de la
región ―como un modelo típico histórico de universidad pública,
autónoma y de acceso irrestricto―, pero que, a diferencia de otros casos, en el Uruguay,
llegaron de manera tardía y quebrando con las características que el sistema tuvo durante gran
parte de su historia, con el monopolio de una sola universidad pública, de carácter estatal.
Intentamos capturar algunas transformaciones que están llevando a un mayor control del Estado y
más participación del sector privado, a través de distintos mecanismos normativos y de
incentivos, por vías directas e indirectas y a través de variados instrumentos. Como dijimos, si bien partimos de reconocer que existen, a nivel de la región
del Río de la Plata, algunos antecedentes relevantes que mencionaremos a lo largo del texto, que
recopilan y han analizado algunos de los aspectos o elementos puntuales en los que entraremos, nuestra idea
es problematizar el proceso en su globalidad. Como corolario de esto, quisiéramos, de modo de abrir
puertas para futuras reflexiones, debatir acerca de los efectos que tienen estas transformaciones,
adscribiendo a la idea de antecedentes que indican que los procesos de privatización de la
educación superior, tan vigentes y potenciados hoy en día, pueden tener objetivos
―explícitos o implícitos―, públicos, características y consecuencias
marcadamente diferentes de acuerdo con los sistemas de base (Saforcada et
al., 2019). Para la realización de este escrito, nos basamos en documentos, noticias de
prensa, normativas nacionales, resoluciones de distintos organismos y autoridades del Uruguay para realizar
un estudio de casos dentro del campo de producción de conocimiento en educación superior,
intentando “lidiar con múltiples fuentes de evidencia” (Yin, 1994, citado en Merriam,
1998, p. 36) que nos permitan capturar la globalidad del proceso en cuestión. Consideramos
también, para la discusión, conceptualizaciones provenientes del campo de las políticas
públicas (Oszlak, 2013; Fontaine, 2015). A continuación, hacemos una caracterización mínima del sistema
de educación superior nacional de las últimas dos décadas, para, luego, poner en
cuestión los cambios recientes sobre los que focalizamos.
La diversificación del sistema universitario uruguayo en las últimas
dos décadas
En el Uruguay, la Universidad de la República (Udelar) fue la única
institución universitaria del país desde su fundación en 1849 hasta 1985, momento en el
que se produjo la habilitación legal de instituciones privadas (Landinelli, 2013), lo que,
recordemos, generó que durante años se hablara de que, en el país, existía una
“universidad-sistema” (Martínez y Chiancone, 2021, p. 240). La regulación general
de la Udelar estuvo, durante toda su historia, marcada por su “Ley Orgánica” (LO), de
carácter nacional (Ley Nacional N° 12549, 1958). La LO de la Udelar tuvo varias modificaciones en
el transcurso de esta historia, de la mano también de reformas de la Constitución Nacional. En
la reforma constitucional de 1917, se estableció la autonomía universitaria, que le
confirió a la Udelar la potestad de definir sus planes de estudios, la designación de su
personal y sus actos administrativos y, posteriormente, en la reforma constitucional de 1934, se
estableció que el poder central no podría destituir a los miembros de la autoridad
universitaria. Con la reforma constitucional de 1952 y la modificación de la LO de 1958, se
concedió el cogobierno a la institución por parte de estudiantes, docentes y graduadas y
graduados (Landinelli, 1989). Estas modificaciones normativas le fueron otorgando a la Udelar libertad
institucional, consagrándola como un organismo independiente del gobierno nacional. El hecho de que esta universidad haya sido la única del país durante
muchos años ha generado múltiples controversias en varias áreas de la regulación
del nivel educativo superior. A modo de ejemplo, en lo que respecta a la acreditación de carreras,
pasaron varios años para que se alcanzara un acuerdo nacional de agencia de acreditación,
según algunas visiones, por el monopolio de la Udelar y la falta de injerencia ministerial en la
materia (Landoni, 2010). A pesar de que actualmente existe una ley nacional votada por todos los partidos
políticos en 2018 y aprobada para poner en funcionamiento una agencia de este estilo, nunca se puso
en práctica. Sin ánimos de desarrollar elementos sobre los que se ha ahondado en otro tipo
de literatura, entendemos pertinente hacer un somero repaso de las políticas educativas nacionales de
los últimos años. Con relación a distintos períodos de gobierno nacional
reciente, y siguiendo a Bordoli (2022):
En Uruguay, el ciclo progresista (Garcé y Yaffé, 2005) se inaugura
en el año 2005 al asumir el gobierno nacional la coalición y movimiento de centro-izquierda,
Frente Amplio, y se extiende hasta marzo de 2020 cuando asume el gobierno una nueva coalición de
derecha y ultraderecha denominada Multicolor. Esta coalición, en noviembre de 2019, acuerda un
programa de gobierno, “Compromiso por el país”, en el que plantean los lineamientos
centrales tendientes a restablecer un modelo neoliberal y conservador. (p. 57)
En los primeros años del primer gobierno progresista, concretamente en la
planificación presupuestal nacional de 2005-2010, se otorgaron importantes aumentos presupuestales a
la educación. A su vez, se aprobó, en 2008, una Ley General de Educación, que, como
detallaremos más adelante, tuvo consecuencias en el sistema superior. De acuerdo con algunos autores,
las definiciones de ese momento venían de la mano del proceso regional de varios gobiernos
progresistas (Bentancur y Clavijo, 2016). A pesar de esto, o como otra cara de una misma moneda, en esos
tiempos, en el Uruguay, también se dio una expansión en el sector superior privado,
según algunos autores, como consecuencia de un período de bonanza económica que
permitió que el hasta entonces público que accedía a formación secundaria
privada, pero universitaria pública optara por continuar estudios en universidades privadas
(Bentancur y Clavijo, 2016). Luego de estos primeros años del ciclo progresista uruguayo, siendo presidente
Tabaré Vázquez, continuó la administración de José Mujica, que
llevó a la creación de la segunda universidad pública del país, implementando
políticas educativas que, según algunos autores, no eran necesariamente una continuidad de las
políticas de Vázquez, pese a ser ambos períodos de gobierno del mismo partido
político (Bentancur y Clavijo, 2016). Como mencionamos algunos párrafos antes, luego de tres períodos de
gobierno progresista, asumió, en el Uruguay, un gobierno de coalición multipartidaria, que
continúa en el gobierno actualmente y que ha impulsado una serie de transformaciones en el plano
educativo en todos sus niveles, sobre las que versa fundamentalmente este trabajo. En la actualidad, el Uruguay cuenta con una de las tasas brutas de
matriculación al nivel terciario superiores de América Latina. Esta región representa
una de las del planeta en las que los sistemas de educación superior más se han expandido,
varios países tienen ingresos al nivel terciario superior ―mayores al promedio de los
países de la OCDE―, aunque, según algunos autores, este crecimiento se hizo a costa de
mecanismos de privatización, creación de instituciones con distinto nivel de calidad y
posibles consolidaciones de procesos de desigualdad en el acceso, la permanencia y la graduación
(Arim, 2022; Atairo et al., 2023). A pesar de este mapa regional, donde el Uruguay comparte varias
características de su sistema de educación superior con su país vecino, la Argentina,
tiene algunas particularidades. Si seguimos a Saforcada et al., 2019, en América Latina, “hay más estudiantes en el sector privado que en
el público; aproximadamente 2 de cada 3 universidades son privadas y, desde hace más de una
década, la cantidad de graduades en instituciones particulares supera ampliamente a la de
instituciones públicas” (p. 4). Como mencionaron esas autoras, el Uruguay se constituyó
al margen de las primeras dos olas de privatización del nivel superior, que se desarrollaron desde
mediados del siglo XX e implicaron la expansión y diversificación del sector privado. Uruguay
se suma recién a partir de la tercera ola, en los años 80, caracterizada por universidades
privadas que eran accesibles para las clases medias, que, en parte, son consecuencia de las necesidades no
cubiertas por el sector público ante la merma sostenida de sus recursos y que tenían por
detrás un discurso de la “mala calidad” de lo público. Nos interesa indagar la
posición uruguaya en la cuarta ola, la de comienzos del siglo XXI, que se da en un contexto regional
de declaraciones de educación superior como derecho humano y bien público. Con relación a todo esto, importa recapitular algunos datos recientes que
operan como caracterizadores del sistema. En cuanto a la foto general, en el Uruguay, la Udelar se
fundó en 1838 y fue, como dijimos, durante muchos años, la única universidad del
país. En el escenario de lo público, la Udelar fue la única universidad estatal en
ejercicio hasta el año 2014, momento en el que se creó la Universidad Tecnológica
(UTEC). Si se consideran los institutos terciarios, universitarios y las universidades, tanto
del sector público como del privado, en el Uruguay, hoy en día, se contabilizan: 2
universidades públicas, 5 privadas, 10 institutos universitarios privados, 4 institutos terciarios no
universitarios privados y 2 institutos terciarios públicos. Como es notorio, en las últimas
décadas, la proliferación institucional, fundamentalmente universitaria, ha estado
circunscripta a la órbita privada. Sin embargo, la matrícula universitaria se ha concentrado
en el sector público, a diferencia de lo que ocurre en general en la región. Algunos datos
ilustrativos de la matriculación en el nivel universitario indican que, en el año 2002, se
registraron 78.715 inscripciones, de las cuales 70.156 correspondían a la Udelar; por su parte, en el
año 2020, la matriculación de todas las universidades del país fue de 106.581, siendo
la matriculación de la Udelar 85.905 y de la UTEC 1.991. Esto quiere decir que la
diversificación numérica institucional se concentró en el sector privado, pero la
matrícula estudiantil en el sector público y en concreto en la Udelar. Otros datos
interesantes indican que la formación en educación duplicó su matrícula en los
primeros 20 años de este milenio (MEC-UDELAR-COMISIÓN NACIONAL UNESCO, 2022). Los egresos acompañan también esta tendencia. El total de graduaciones
de la educación terciaria del país en 2002 fue de 6.597 y, en 2020, de 10.478; de esos, la
Udelar aportó 4.182 y 5.590 en los respectivos años. Resulta destacable que la
formación en educación llegó prácticamente a duplicar su egreso en los primeros
20 años del milenio (MEC-UDELAR-COMISIÓN NACIONAL UNESCO, 2022).
Algunos ejemplos de control estatal y privatización creciente del nivel
educativo superior del Uruguay
En este apartado, mencionaremos tres tipos de iniciativas que se han llevado a cabo
recientemente o se encuentran en etapa de ejecución-implementación en el caso analizado. En
este país, si dejamos de lado a la Udelar dada su autonomía, la regulación y
administración educativa pública es de corte nacional; no han existido ni existen, más
allá de coordinaciones puntuales, decisiones o políticas federales. La normativa nacional ha
sido siempre clara en ese sentido, rigiendo un solo modo de administración que abarca al país
en su conjunto. Los cambios que tomamos aquí para el estudio son, entonces, de nivel macro,
pensados y orientados para todo el país. Intentamos, primero, hacer referencia a aquellos de corte
normativo y generalista ⎯que afectan a la completitud
del sistema educativo nacional⎯ para,
posteriormente, ir entrando en temas específicos del nivel terciario-superior o algún
subsector o institución particular de él. A continuación, entramos en detalles de una
reciente ley nacional que atañe al sistema educativo (Ley de Urgente Consideración, LUC);
luego, a algunos elementos constitutivos y cambios recientes de la segunda universidad pública del
país, la UTEC; y, finalmente, ciertos cambios o tendencias de variada índole y más
puntuales. La LUC (Ley Nacional Nº 19.889) fue una ley nacional del Uruguay promulgada en
el año 2020, luego de asumir el nuevo gobierno nacional integrado por la coalición de varios
partidos políticos, algunos tradicionales, y otros nuevos. La LUC se trató de una promesa de
campaña electoral, una normativa en la que se incluyeron cambios relativos a múltiples
aspectos: educación, vivienda y seguridad, con lo cual dicha norma vino a reformular elementos de
otras previas muy variadas y específicas de distintas áreas, como, por ejemplo, la Ley General
de Educación (Ley Nº 18.437), sancionada en el año 2008 por el gobierno del Frente
Amplio. Siguiendo a Bordoli (2022):
Es posible identificar en la LUC cambios que habilitan procesos privatizadores en
tanto se introducen modificaciones significativas en la Ley General de Educación, Nº 18437 del
año 2008. Entre estas trasformaciones se ubican: la eliminación del Sistema Nacional de
Educación Pública, la eliminación de la prohibición de suscribir acuerdos con
organismos nacionales o internacionales que tengan a la educación como “servicio
lucrativo” y se incorporan representantes de los colegios y universidades privadas en la
Comisión Coordinadora de la Educación sin atender criterios de representatividad y
ponderación (Ley de Urgente Consideración 19889, 2020). (p. 66)
En otro texto, y aunque refiriéndose al gobierno de la enseñanza
básica y a la formación docente, Bordoli y Conde (2020) identificaron en la LUC un pasaje de
“privatización latente” a “privatización manifiesta”, en un creciente
proceso de control ministerial. Podríamos plantear, así, que este primer elemento planteado en
este trabajo, como un conjunto de cambios que se están dando en el sistema de educación
superior nacional uruguayo, podría vincularse, en cierta medida, con un pasaje de la tercera a la
cuarta ola de privatización identificada por otros autores (Saforcada et
al., 2019). Con esto, queremos decir que, si bien en el Uruguay se manifestó
claramente a finales del siglo XX la tercera ola, no fue, normativamente, de manera explícita y a
escala nacional hasta el surgimiento de la LUC que se declaran e implementan acciones privatizadoras que
vienen a romper con las definiciones internacionales. Dentro de esas definiciones, nos referimos
fundamentalmente a las de las conferencias regionales de educación superior (CRES), que planteaban a
la educación superior como un derecho y su cumplimiento como una responsabilidad de los Estados, en
un marco nacional donde, justamente, la educación estaba regulada por una ley (la LGE de 2008) que
estaba en esa misma sintonía regional de las CRES. El segundo proceso que se viene dando en este milenio en el sistema de
educación superior uruguayo y nos interesa destacar tiene que ver con la creación y los
primeros momentos de la UTEC, la segunda universidad pública nacional. De acuerdo con algunos
autores, la creación de esta institución mediante ley nacional hace poco menos de 10
años vino a cubrir la necesidad de ampliar el sector universitario del país en vínculo
estrecho con el sector productivo, como parte de las definiciones de los gobiernos progresistas del Uruguay,
que incluían el desarrollo en el nivel superior de las formaciones tecnológicas y docentes
(Landinelli, 2013). Es interesante, para esto, notar que, tradicionalmente, en el Uruguay, la
formación tecnológica estuvo situada en institutos tecnológicos terciarios
públicos, localizados en diversos puntos del país. Por otra parte, aunque había
iniciativas puntuales, no fue hasta el año 2000 que la Udelar adopta como política general la
ampliación de su oferta educativa por fuera de la capital nacional, por lo que se visualizaba la
necesidad de crear oferta universitaria pública de mayor alcance territorial. Con lo cual,
justamente, al momento de creación de la UTEC, la Udelar estaba embarcada en un proceso de
descentralización territorial y diversificación de su oferta educativa (tanto en áreas
del conocimiento nuevas como de niveles de formación). Podríamos advertir aquí,
entonces, que hubo una diversificación concentrada en cierto momento, cercano al 2010, del sistema de
educación superior público nacional, atendiendo a intereses parcialmente diferentes, pero
complementarios, uno de estos procesos incentivados por el gobierno nacional y el otro por la, hasta ese
momento, única universidad pública, autónoma y autogobernada. En el momento de creación de la UTEC (Ley Nº 19.043), su
organización y gobernanza implicaba una dirección, por parte de un Consejo Directivo Central
Provisorio (CDCP), con una sede administrativa y coordinadora central ubicada en la capital del país
e institutos radicados en distintas zonas del territorio para impartir la enseñanza. Se
preveía:
Que la autoridad central recaerá en el Consejo Directivo Central (CDC),
integrado por un Rector, dos delegados electos por los docentes, dos delegados electos por los estudiantes,
un representante de los trabajadores (…), un representante de las gremiales empresariales, más
los Directores de los ITR[1]. (Landinelli, 2013, p. 9)
Estas resoluciones se tomaron sobre la base de ciertas discusiones a nivel
parlamentario donde no eran objeto de consenso algunos principios básicos definitorios del modelo de
universidad latinoamericano que existió y practicó la Udelar durante muchos años: de
instituciones universitarias autónomas del poder estatal y con autogobierno. A pesar de esto, el
proyecto de ley de creación de la UTEC llegó a puerto, fue aprobado en su gobernanza con las
características mencionadas y esa universidad comenzó a funcionar. Lo novedoso, pero que era
previsible por lo que fueron las discusiones previas, fue que, si bien hubo cambios en su integración
personal, el CDCP se mantuvo en funcionamiento durante una década y no se realizaron elecciones de
autoridades para integrar el Consejo establecido por Ley. Pasado ese momento, en 2022, de la mano y como corolario temporal de las
transformaciones llevadas a cabo en materia educativa que se visualizaron ya desde la LUC, a partir de un
proyecto de ley elaborado por el Ministerio de Educación y Cultura (MEC) nacional, se modificó
la gobernanza de la UTEC (Ley Nº 20.096). En particular, en su artículo 14, se modifica su
organismo de conducción máxima, el CDC, que, bajo la nueva normativa, está integrado
por 4 miembros: el rector, designado por el presidente de la República y con venia parlamentaria, dos
miembros designados de igual modo que el rector y uno de los directores de los institutos
tecnológicos regionales, elegido en acuerdo entre esas autoridades. Esta última modificación a la gobernanza de la UTEC generó
debates varios, desde distintos sectores, académicos y políticos, que reivindicaban el
cumplimiento de los principios de autonomía y autogobierno (Rodríguez Almada, 2022). Nos
importa destacar que el camino hacia una forma de gobierno que rompe con la lógica más
tradicional del autogobierno latinoamericano y con mayor control estatal en la elección de
autoridades se fue dando por la vía de los hechos en el correr del tiempo, luego de que pasó
una década entera, con tres gobiernos nacionales diferentes, de dos coaliciones políticas con
diferencia en su orientación partidaria, donde no se realizaron elecciones de estamentos de acuerdo a
lo que estaba previsto en el proyecto de ley original. El último elemento que queremos mencionar en este panorama tiene que ver con
otros cambios, no tan claros, más difusos, pero que abrevan a estas mismas características, de
variaciones en modos de gestión tradicionales en el nivel educativo superior uruguayo. Se trata de
algunas transformaciones en la formación docente y en la posible instalación de universidades
extranjeras, en formato de enseñanza a distancia, con reconocimiento de títulos en este
país. La formación de docentes en el Uruguay es un tema que ha suscitado, en
general, amplios debates y que también tiene sus particularidades, como otros elementos que hacen a
la caracterización general del sistema terciario superior nacional. Tradicionalmente, su
enseñanza, la formación docente, ha estado impartida en institutos terciarios no
universitarios, primeramente, concentrados en la capital del país y, luego, dispersos en todo el
territorio nacional. Si bien durante los gobiernos denominados progresistas (2005-2019) se promovió
un proceso de “universitarización”, cuyas bases se plasmaban incluso en la LGE de 2008,
no se llegaron a crear instituciones de carácter universitario dedicadas a la formación de
docentes de nivel inicial, primario y medio (Mancebo, 2019). Vale aclarar, además, que ni la Udelar
ni la UTEC contaron ni cuentan con carreras de este estilo, salvo algunas excepciones puntuales. Con relación a eso, la oferta universitaria de algunas de estas áreas
durante cierto tiempo ha sido privada. A partir de los cambios impulsados por el gobierno nacional actual,
se han venido gestando políticas de formación docente que vale la pena enunciar. En primer
lugar, a partir de la propia LUC, se ha comenzado un proceso mediante el cual diversas instituciones
educativas (universidades e institutos terciarios, públicos y privados) podrían generar
carreras de grado de formación docente y someterlas a procesos de reconocimiento de carácter
universitario. Esto se lleva a cabo con la creación de un Consejo Consultivo Nacional de
Formación Docente y una resolución ministerial, del MEC, mediante la cual se fijan normas y
características institucionales y curriculares necesarias para que las instituciones sometan sus
propuestas a este reconocimiento. Vale aclarar que, por la arquitectura que tiene el sistema de
formación docente en el Uruguay, si bien el reconocimiento del carácter universitario
correspondería en este esquema al MEC, la habilitación profesional queda supeditada a la
Administración Nacional de Educación Pública (ANEP), ente autónomo que tiene
competencia general en la administración y asignación de horas y cargos de la enseñanza
inicial, primaria y secundaria. En este panorama, se han implementado y se prevén otras políticas
satelitales y complementarias y que hacen a este marco. A modo de ejemplo, toda esta nueva arquitectura
prevé que el Instituto Nacional de Evaluación Educativa (INEED) pueda tomar pruebas de
competencia profesional para aquellas personas que deseen que sus títulos tengan carácter
universitario. No es poco importante mencionar que, como corolario de estos cambios, podría pasar, en
el futuro cercano, que en la docencia uruguaya convivan, en la práctica profesional, en
teoría, en igualdad de condiciones de remuneración y empleabilidad, docentes con diversas
características en su formación: por ejemplo, personas formadas en instituciones diferentes
⎯universidades públicas y privadas, institutos
terciarios públicos y privados⎯, con
titulaciones universitarias y no universitarias. De la mano de este proceso de transformación y para preparar a las
instituciones para que puedan presentar propuestas para ser reconocidas con carácter universitario,
se han implementado algunas políticas específicas, como la realización de seminarios
organizados por el MEC para formar a los equipos técnicos de institutos y universidades en el
diseño curricular. Estos seminarios fueron realizados durante el año 2021, y estuvieron
dictados parcialmente por personas provenientes de universidades extranjeras (MEC, 2023). Otra de las políticas específicas para el fomento de la
formación docente o en educación que se han promovido en el Uruguay recientemente la
constituyen los apoyos específicos a estudiantes, en el formato de becas, concebidas como
transferencias monetarias, estímulos para el egreso de personas que hayan comenzado, pero no
finalizado estas formaciones (Gobierno Nacional de Uruguay, 2023). Esta política viene de la mano del
hecho de que, en el Uruguay, se hace importante promover el egreso de la formación docente dada su
escasa titulación, que no es condición para el ejercicio profesional en enseñanza media
(Petit, 2019). De manera sucinta, podríamos decir que estos incentivos tienen dos grandes
particularidades: en primer lugar, que pueden acceder a ellos tanto estudiantes de instituciones
públicas como privadas que hayan comenzado el proceso de reconocimiento universitario del MEC. En
segundo lugar, su monto resulta superior a otras becas de tipo similar que existen en la órbita
pública nacional. A modo de adelanto para la discusión, interesa mencionar que todas estas
transformaciones, que recorren un espinel que va desde cambios en la ley nacional que regula la
educación de todo el país hasta la capacitación a equipos técnicos
institucionales o los esquemas de incentivos económicos a estudiantes, han sido objeto de discusiones
en el escenario educativo y social general del Uruguay reciente. Como lo mencionamos cuando comentamos
algunos elementos de la LUC, y de la mano de lo sugerido por otras autoras, todos estos mojones han estado
en discusión por parte de colectivos sindicales, gremiales e incluso por parte de instituciones. De
algún modo, fundamentalmente los incentivos promovidos hacia estudiantes, constituyen un modo de
transferencia desde Estado al sector privado, lo que es objeto de debate en sí mismo. Esto opera en
exactamente el mismo sentido que lo identificado por otras autoras para otros países de la
región ⎯Chile, Perú y República
Dominicana⎯ donde, a través de becas
promovidas como mecanismos de inclusión, se fortalece al sector privado por vía indirecta
(Atairo et al., 2023). El último elemento ilustrativo, que queremos mencionar en esta sección
y que resulta muy puntual, pero también va en línea de lo comentado en los ejemplos
anteriores, es la posible instalación de universidades extranjeras en el Uruguay, aunque no se trate
necesariamente de propósitos de docencia. Una muestra notoria de esto es el caso de una posible
mudanza de actividades de investigación que hasta entonces la universidad de Harvard realiza, en
Argentina, hacia Uruguay; si bien esto estaba previsto para 2022, constituye un ejemplo de lo
mencionado.
Este mecanismo y como plantearon otros autores también está habilitado
por la LUC y constituye una novedad a medias en el sistema educativo nacional. Utilizamos el término de
“novedad a medias” porque, en realidad, existen algunos antecedentes, fundamentalmente gestados
por la UTEC ⎯universidad pública
estatal⎯ de haber realizado convenios para
generar carreras con universidades extranjeras, como el MIT. Aunque estos dos constituyen ejemplos puntuales, son
interesantes, pues marcarían una aparente ruptura con la centralidad educativa estatal que ha tenido
históricamente el Uruguay. De alguna manera, esto también ilustra cómo algunos
elementos de privatización creciente que se comenzaron a gestar en los años 90 en la
región, en el Uruguay, han sido difusos y se comienzan a visualizar con mayor claridad ya entrada la
segunda década de los dos mil.
Elementos para la discusión: ¿cambio de rumbo o acciones difusas?
En este trabajo, intentamos hacer una reconstrucción de algunos cambios que se
están gestando en el sistema educativo terciario-superior del Uruguay, intentando discutirlos en
función de las características del sistema en este país, algunas transformaciones del
pasado cercano y las tendencias regionales en materia de educación superior. Nos interesa develar de
qué modo algunos rasgos que mostrarían el aumento del control estatal ⎯en contrapartida a la típica autonomía de las
universidades regionales⎯ y de
privatización se están haciendo presentes en el Uruguay, un país en el que, por
diversas razones, esos cambios habían impactado en menor medida o de manera, en apariencia,
más tenue que en otros países. De acuerdo con algunos autores, a partir del advenimiento de un nuevo gobierno
nacional, el actual, se han hecho presentes ciertas políticas de corte neoliberal similares a las
ejecutadas en la región en los años 90 y que, en este caso, se están implementando como
una “endoprivatización” (Bordoli, 2022), caracterizadas por el cambio en las
lógicas internas de gobernanza, organización o planeamiento curricular. Se percibe, entonces, que hay posibles transformaciones que traccionan algunas
tradiciones del nivel educativo superior nacional. No obstante, aquí, nos planteamos dos grandes
interrogantes: en primer lugar, si estos cambios, en realidad, son nuevos o constituyen partes de un
gradiente difuso que se venía presentando con anterioridad o que vinieron a ocupar ciertos
vacíos o indefiniciones en las políticas. En segundo lugar, si, dada la tradición
universitaria y de presencia estatal del Uruguay, serán capaces de generar grandes transformaciones,
que cambien el sentido de matriculación o composiciones relativas del sistema. Sobre la primera de nuestras interrogantes, en la sección anterior,
mencionamos cómo la gobernanza de la segunda universidad pública creada en el país
estuvo, durante años, sin acabar de implementarse en el formato de su ley original, al igual que
ciertos cambios en el proceso de universitarización de la formación docente, con lo que vale
preguntarnos si, en realidad, los cambios gestados en la actualidad no vinieron, justamente, a llenar
espacios de indefinición. La inexistencia de una ley de educación superior ⎯con la que muchos países cuentan⎯ y el hecho de que no se haya puesto en vigencia la ley que
crea la agencia nacional de acreditación refuerzan la hipótesis de que los cambios actuales
vienen a ocupar espacios de indefinición. La segunda de nuestras interrogantes es, aun asumiendo estos cambios, plantearnos el
pensar si estos modificarán el sustrato del sistema terciario superior nacional. Como mencionamos, el
país tiene una tradición estatal muy acentuada en múltiples esferas. Siguiendo a Oszlak
(2013), aun en momentos en donde el nuevo gerenciamiento público en la región generó
olas de privatización, desregulación y desmantelamiento del Estado, “Uruguay lo mantuvo
prácticamente incólume” (p. 7). A nuestro entender, esta fuerte presencia estatal vuelve
dificultoso que se visualicen cambios o efectos de una marcada presencia privatizadora como sí ocurre
en otros países de la región. Prueba de esto son los datos sobre la matrícula
universitaria mostrados anteriormente, que indican que, si bien ha habido, en las últimas
décadas, una proliferación del sector privado y ciertos momentos de bonanza económica
que lo hicieron más accesible (Bentancur y Clavijo, 2016), la matriculación y el egreso
continúan estando fuertemente concentrados en el sector público. Sin desmedro de estas preguntas que nos hacemos y para las que no tenemos más
que elementos para su reflexión y problematización, adscribimos a que todas estas iniciativas
contribuyen a la “porosidad” o el “borramiento” de las fronteras entre lo
público y lo privado identificadas previamente en el Uruguay (Mancebo, 2018, citado en Bordoli y
Conde, 2020, p. 9) y en Argentina (Saforcada et al., 2019, p. 45), respectivamente. Del mismo modo, creemos
que sí es posible que, en el Uruguay, desde hace ya varios años, se estén gestando
“políticas públicas de privatización” (Saforcada et al., 2019, p. 44), como es el caso de las becas que transfieren
fondos públicos al sector privado. Finalmente, y abriendo puertas de cara a futuros análisis, creemos que
sería interesante indagar en quiénes son los públicos de la nueva posible ola de la
privatización en el Uruguay, en perspectiva comparada con lo que ocurre en otros países de la
región. Parece plausible que, en el Uruguay, en la ola vivida en los 90, se intentaron cubrir
necesidades o descontentos con la educación pública (caracterizada por alta
masificación, grandes períodos de huelga con concomitante pérdida de clases, entre
otros). Eso generó que las clases medias hicieran esfuerzos para estudiar en universidades privadas.
En este momento, desconocemos si estas nuevas formas de privatización están teniendo como
públicos a estudiantes de quintiles medios, a estudiantes que antes accedían a la oferta
pública o a otros públicos. Indagar en estos asuntos podría constituirse, a su vez, en
una herramienta para analizar si, más allá de la privatización, estos cambios conducen
a procesos de estratificación del sistema de educación superior nacional. Los Fantasmas del Caribe, acrílico.
Rosana Moreno
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Notas
